执行权监督机制存在的问题及对策的调查报告

[纪监视窗] 沭法纪 2008-3-17

强制执行是以国家公力为后盾，通过对债务人的财产及至人身自由进行干涉，使债权人的权利得以实现的程序。因而，强制执行对执行当事人的影响巨大，执行权运行中的瑕疵和漏洞必然会对执行当事人造成重大损害，进而影响执行威信和司法信用，由此，对执行权运行进行有效的监督和管理就显得尤为必要。在当前的司法实践中，法院执行中的“执行乱”现象并不少见，而执行监督体制同样存在诸多薄弱环节。本文首先从执行权运行中存在的问题入手，分析执行监督机制的现状及存在的弊端，进而提出完善的措施与对策，以达到规范执行程序，维护司法信用之目的。         一、民事强制执行权运行过程中可能出现的瑕疵问题         案件的执行过程就是执行权行使的过程，执行机构和执行人员在执行过程往往因其所采取的执行行为有缺陷或瑕疵而损害执行当事人一方或双方权利。瑕疵执行行为的形态主要表现为：         1、执行机构行使执行权的瑕疵行为。具体为：（1）无权行为。即没有被赋予民事强制执行权的机构或个人所采取的民事强制执行行为。如司法警察、书记员或者不具有民事强制执行权的其他人员行使执行权所实施的执行行为。这一现象在各基层法院中曾广泛存在。（2）越权行为。即法院执行机构超出执行权行使范围实施的行为。如依法不应由法院执行机构执行的案件，法院执行机构采取了民事强制执行措施。（3）违背执行案件管辖范围的行为。我国法律对发生法律效力的民事判决、裁定和由法院执行仲裁、行政处理决定等等法律文书都明确规定了执行机构的案件管辖范围，司法实践，经常会发生法院对案件没有管辖权而采取了强制执行行为。（4）消极执行。执行机构及其执行人员在法定期间不能积极采取执行行为和措施，导致案件超执行期限，并由此引起权利人不满进而上访在当前涉法信访中占有相当的比例。（5）怠于执行。执行机构在案件进入执行程序后，因怠于执行或拖延办案而致被执行人转移财产，造成债权人不必要的财产损失。如该查封，扣押，未及时查封扣押而导致被执行财产流失。         2、执行权行使中的程序性瑕疵。具体表现为：民事强制执行依据未送达、履行期限未届至以及欠缺其他执行程序启动要件，执行机构采取强制执行行为；执行立案中不规范行为；执行财产鉴定、评估程序执行承办人员过多参与等不规范行为；执行款物交接程序中执行人员违反交接规定的行为；违反民事执行法律的其他程序性规定实施的行为。如我省某基层法院执行局法官蒋某在宾馆单独会见被执行人一方，引发当事人上访。         3、因采取执行措施导致的执行瑕疵。具体表现为：（1）在采取查封、扣押、冻结强制过程中，未采取法定形式、未依法定程序和要求进行；（2）在评估拍卖程序中，境箱操作引发大量执行瑕疵，低评高估，竞买款尚未到位就向当事人下发裁定，导致当事人的私权无法实现的现象在执行案件中频频发生；（3）在对执行财产变价执行过程中存在作价不合理、执行人员自已买受等瑕疵行为。（4）在采取司法拘留等人身强制执行措施过程中存在的不规范行为。如我省某基层法院执行局副局长王某在案件执行过程中，因未及时对被执行人采取司法拘留措施，致权利人对被执行人采取了非法拘禁行为。         二、执行监督体制的现状及其运行存在的弊端。         近年来，执行乱、执法不公、司法腐败的现象去屡禁不止，执行工作中存在的腐败现象和腐败上升漫延的势头令人警醒，其原因很复杂，但其中一个重要的原因就是现行的执行监督体制不完善，缺乏对执行工作的监督和制约。         （一）执行监督的现状。从我国目前的执行监督体制及形式看，执行监督有内部监督和外部监督，各种监督规定、办法相互交叉，既有垂直的又有横向的，既有司法的又有行政的，互相混合。以法官惩戒制度、错案追究规定代替执行监督；不经司法程序“随意监督”，随意中断执行程序和延长执行程序，已是一种普遍现象。权利和义务的司法保护遭到了较为严重的挑战。民主监督、权力机关的监督、舆论监督又往往异化为“利益监督”、“官本位监督”、“权力监督”和“凌驾与司法权之上的对个案的处置权或纠正权监督”。         我国的民事监督体系对执行监督一直未进行系统化，未将审判程序与执行程序进行实质分离，导致了实践中审判监督与执行监督的冲突和碰撞。以“级别监督”为代表的执行监督形式成了“权力”监督的象征。各种无序的监督形成了一定程度的“监督乱”，严重干扰了执行机关的独立执行；也妨碍了民主监督的有效实施。　　         （二）执行监督制度的缺陷。         第一，立法缺陷。从总体立法上，我国的法律监督至今还没有一部监督法。此外根据执行与审判分离的原则，体现在规范执行主体上我国至今还没有一部执行法官法（或执行官法）。体现在执行监督上目前还没有完善的执行监督立法规范。立法上的欠缺导致监督的乏力，亦不利于对执行法官的行为进行规范。         第二，程序缺陷。我国现有法律没有完整的执行监督程序规定。在“民诉法”和“民诉法若干问题的意见”中没有规定执行监督的程序。只是在 “最高院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》”中有一章执行监督的规定。但是规定的只是“级别监督”。这种把执行监督仅仅定位在上级法院监督下级法院的执行上，有失偏颇。“下级服从上级”是行政监督中的一般监督原则。具有完整意义的行政特性。把执行监督建立在行政监督的特性上，很显然违背了执行监督的司法特性。         第三，监督范围狭窄。我国现行民诉法没有规定执行当事人程序性救济制度。对执行权运行中涉及执行当事人程序权利救济的情况没有规定监督制约制度，对涉及执行当事人、第三人、利害关系人实体权利救济所规定的监督内容也不健全。         第四，监督手段严重匮乏。从我国现行民诉法的规定和执行监督实践看，只有案外人针对其实体权利的执行异议、法院内部的审查和案外人执行异议情况下的审判监督，缺乏对执行债务人异议之诉和执行当事人针对其程序性权利的执行异议的监督手段，缺乏法律监督机关专门监督手段。         第五，监督力度严重不足。尽管我国现行民诉法规定的案外人执行异议和在此情况下的审判监督程序是被界定在执行过程中的监督执行制度，但从我国执行监督实践看，法院内部的审查监督制度大都是在生效裁判执结后实际运作的，审判监督程序的实际操作在执结后启动的情况也经常出现，这就使有限的执行监督制度的监督力度大打折扣。         三、执行监督体制改革和完善的基本构想         针对执行监督在体制、机构及法律监督等方面的弊端。本文试就如何改革和完善执行工作的内部机制、完善法院内部监督和外部监督来陈述一管之见。         （一）改革和完善法院内部执行监督         法院内部执行监督，旨在约束、监督、制约法官的独立执行活动，防止法院滥用执行权，保障司法公正。具体可实行以下措施：         第一，实现案件执行的全程公开制度。将执行权分为执行裁决权和执行实施权，发挥每个执行程序参与者的监督作用，通过分权，减少或避免因执行权力过度集中而带来的不公和腐败。同时，对每个阶段的执行工作实行全程公开，确保公正执行。         第二，全面发挥立案庭职能，实行立案与执行的分离与制约。在执行立案统管的前提下，还应当对当事人在执行阶段提出的异议由立案庭受理审查立案；对当事人提出的恢复执行案件受理审查决定，防止和杜绝执行机构的一团浑水；对当事人申请执行登记备案的，也应由立案庭审查决定；同时立案庭还承担对外统一委托执行职能，要建立执行驳回制度，对不符合本院执行案件的如超过申请期限、超级别管辖的其他文书等都应由立案机构统一处理，此为事前监督。         第三，拓宽审判监督职能，将执行工作全面纳入审判监督的范畴。我国民事诉讼法明确规定人民法院发生法律效力的判决裁定如有错误，应当按照审判监督程度处理。笔者认为，我们应更新审监理念，将执行裁定书纳入审监范畴，同时授予监督庭对案件的全程监督权，从立案到执行，监督庭均有权进行监督。具体说，审监庭可拓宽下列几项职能。第一，对当事人和案外人提出的异议，经立案庭立案后交审监庭审理；第二，对当事人申请本院复议的执行文书和执行措施，经立案庭登记复议；第三，对执行案件执结后，当事人的申诉，按规定程序复查处理。审判监督庭承办上述任务，是法院规范执行举措之一，更是对执行机构制约和监督的重要方面，此乃事后监督。在这当中审监部门也可采用听证方式公开审查程序，引入“面对面机制”，让当事人心悦诚服。         第四，强化本院院长和审判委员会的监督。一方面法院信访部门对当事人反映的不廉洁行为或消极执行行为和越权执行超标的执行等应及时转报纪检监察处理；另外，刑事审判庭还可以就拒不执行人民法院判决裁定案件中，执行人员执行行为是否规范合法进行审查，发现问题及时报告院长，便于院长监督。         第五，加强错案件责任追究制度建设。如果仅靠制约监督机制，无法将违法执行减少到最低限度。在对执行过程中加强全程监督的同时，还要对造成执行错案的责任者追究责任。其包括的内容有：一是要科学界定责任主体，明确责任对象，细化执行流程各个环节的责任，错在哪个环节，哪个环节的责任人就得负责；二是科学定义违法执行的具体标准；三是要明确追究机关、责任种类、责任划分和追究程序。         （二）主动接受外部监督         人民法院在规范执行行为的同时加强法院全方位监督是执行监督的根本。但执行工作的除了法院内部自身监督外，还应把握以下几方面的监督。         第一、当事人的监督是来源。当事人对人民法院的执行活动和行为有异议的，有权向法院提出申请或申诉，以纠正错误的执行行为或执行裁决，实践中，当事人的申请和监督是人民法院执行监督的主要来源和重要途径，也是保证执行案件质量的重要制度。只要当事人在规定期限内提出并有证据证明执行措施错误或不当，或者执行程序违法，比如执行人员循私枉法等等，人民法院都应认真审查，并依法按照监督程序办理，可经院长提交审委会决定撤销和纠正原不当行为，再交其他执行人员重新再执。         第二、上级法院的监督是关键。人民法院对下级的监督指导关系同样适用于执行，在目前大执行体系尚未实施情况下，上级法院对下级法院执行工作监督是关键。一方面要强化管理协调，加大调执与指执力度，支持和帮助下级法院排除地方干扰，另一方面更重要是对复议、投诉等须及时审查决定并提出规范性意见，请注意这里不仅是上级执行机构的监督，而是上级法院与前文所述的所有关联部门。         第三、人大监督是保障。人民法院的执行工作也应对人大及其常委会负责。事实上人大及其常委会一直支持法院执行工作，在排除阻力，宣传教育等方面做了大量工作，我们应该增强人大监督意识，加大主动性。正常接受人大对执行工作的评议，以发现问题，促进工作；要对人大的个案监督认真办理，依法答复汇报；同时可邀请人大代表参与执行，监督前移。         第四、检察监督是必然。检察机关是法律监督的专门机关，执行行为也是实施国家法律的重要形式，如同对民事行政审判的监督一般，检察机关也应对执行活动进行监督，前文所述的最高人民法院关于检察机关不能对执行文书抗诉的批复应当与时俱进，停止执行，人民检察院对执行工作的监督应是必然之路。一方面检察机关对执行的监督主要包括（1）对生效裁判文书的正确与否监督；（2）对执行措施是否得当和执行活动是否合法监督；（3）对执行人员是否枉法执行监督。同时要把握三个原则，一是不告不监，即检察监督的来源必须是当事人对其的申请和申诉，而不能主动监督；二是事后监督，检察监督不能在执行过程中体现，不是现在进行时，而是过去时；三是对检察诉请的抗诉应当有抗必监，启动审判监督程序予以审查决定。         总之，我们必须坚持改革和完善执行监督体制，加强对执行的内部监督和外部监督力度，力克“执行难”，杜绝“执行乱”，从而保证生效裁判文书的实现，真正维护当事人的合法权益，提高司法公信力，有效保证司法信用。只要我们自身规范，无懈可击。只要我们加强监督，毫不懈怠，不讳病忌医，就能由浊变清，不断完善和改进。

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